财政政策发力护航经济发展
来源：东方财富网 作者：东方财富网 更新于：2020年04月30日 12时 阅读：0
为应对新冠肺炎疫情对中国经济的冲击，继3月27日之后，4月17日举行的中共中央政治局会议再次指出，积极的财政政策要更加积极有为，适当提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。
21天内中央政治局会议两次提及积极财政政策，这种情况实不多见。
“这些都是非常之时的非常之策，非常有必要。”中国财政科学研究院金融研究中心研究员陈新平接受记者采访时表示，为防控疫情扩散，我国实行了两个多月的严格隔离措施，由此导致一季度经济活动放缓，GDP下降6.8%，主要经济指标大幅下挫。进入3月以后，尽管我国疫情防控斗争取得了阶段性成效，但境外疫情却呈蔓延态势。目前，我国不仅面临“内防反弹、外防输入”的双线战“疫”压力，还面临着世界政治经济秩序变化带来的诸多不确定性。财政是国家的治理基础和重要支柱，在抗击疫情的关键时刻，积极的财政政策要更加积极有为，为稳定经济保驾护航。
适当提高财政赤字率
从过去几年财政赤字率的情况看，2016年、2017年都是3%，2018年、2019年分别是2.6%、2.8%。在疫情的冲击下，2020年需要积极的财政政策加大逆周期调节力度，中央要求适当提高赤字率，提高到多少？会超过3%吗？
中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任、研究员王志刚接受记者采访时表示，提高赤字率是当前应对经济下行的积极财政政策的必要举措，能提高到多少，会不会超过3%，这取决于决策者对经济形势的判断。目前，中国政府整体负债水平不高，特别是中央政府杠杆率较低，通过适度提升中央政府杠杆率、扩大财政赤字规模还有空间，也不会带来债务风险。
中央财经大学政府预算研究中心主任、教授王雍君对记者表示，3%不是赤字率的上限，只是欧盟的一个参考标准。实际上，欧盟许多成员国多次超过3%。虽然当前我国经济增长速度有所放缓，但经济的基本面没变，经济增长潜力很大，这是偿还债务的根本支撑。只要有利于经济复苏和结构性改革，在一定范围内较大幅度提高赤字率是值得和必要的。
另外，政府债务有大量对应的优质资产。我国政府举债主要用于市政建设、交通运输、保障性住房、教科文卫等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产，为偿债提供了良好保障。
王雍君表示，赤字率真正需要考虑两方面：一方面，宏观财政政策的合理目标不是特定的赤字水平，而是财政赤字的可持续性；另一方面，财政赤字的可持续性取决于一个基本的前提条件，即债务余额/ GDP比率在中长期趋势中收敛于某个特定值，而不至于无限上升。
也有专家表示，从海外经验来看，突发公共事件往往对应着财政赤字率提升约1到1.5个百分点。如韩国2015年MERS疫情、2011年日本311大地震，都追加了财政预算。因此，中国可通过发行国债的方式适度提升中央政府杠杆率。这不但为财政赤字创造空间，而且做大国债市场规模对于提升国内金融市场的深度和广度也有益处。
财政部副部长许宏才在近日国新办举行的新闻发布会上表示，随着疫情形势的好转，经济回暖向好，财政收支的矛盾也会得到缓解。财政赤字的确定，需要综合考虑经济形势、宏观调控需要、财政收支状况等各种因素，同时也要经过全国人大审议等法定程序。财政部将按照党中央、国务院决策部署，结合疫情及经济形势变化，统筹做好相关工作。
增加专项债券发行规模
按照全国人大常委会授权，经国务院批准，财政部先期提前下达了2020年部分新增地方政府债券额度18480亿元，包括一般债券5580亿元、专项债券12900亿元。截至4月15日，全国各地发行新增地方政府债券15691亿元，占提前下达额度的85%；其中，发行一般债券4624亿元，占83%，发行专项债券11607亿元，占90%。
据介绍，近期财政部拟再提前下达1万亿元地方政府专项债券额度。目前，财政部正指导各地尽快将专项债券额度对应到具体项目，组织做好债券发行准备工作，力争5月底发行完毕。
按照国务院常务会议部署，各地发行的新增专项债券全部用于铁路、轨道交通等交通基础设施，农林水利，市政和产业园区基础设施等领域重大基础设施项目建设。截至4月15日，各地已发行新增专项债券11607亿元中，用于新建项目4179亿元，约占36%，用于在建项目7428亿元，约占64%。
“专项债为地方政府使用，不计入预算赤字，和其他融资方式相比，专项债综合融资成本低，对一些基建项目具有重要的支撑作用。”王志刚表示，专项债发行增加是合理的。发行地方政府专项债，通过一些民生领域或者新基金领域的投资能够带动经济稳定增长，也能解决一部分就业问题。
如何让专项债更好地发挥作用？王志刚认为，专项债要实现资金跟着项目走，这些项目必须是经过精心挑选，能够形成比较好的实物工作量。同时，要设立比较科学的绩效评价指标体系，这样便于后期对项目进行绩效评估。当前，专项债主要还是聚焦一些民生领域的基础设施建设，要补齐民生领域的短板。
王志刚强调，不能把专项债当成万能债，专项债不能包办一切，因为有些领域是政府需要做的，政府一定要介入；有些领域是市场应该做的，投资主体应该由市场来投资；还有些领域是需要政府和市场共同投资，在这些领域专项债也能发挥作用。专项债如何跟PPP项目融资结合起来，目前还在探讨之中。
陈新平表示，专项债券在使用过程中要充分发挥扩大有效需求、稳增长的作用。支持重点项目建设，加大“新基建”领域建设。考虑到“新基建”在总体基建中所占份额较小，如果要求基建投资增长显著加快，部分传统基建必不可少。例如，加强市政管网、旧城区改造、冷链物流等市政工程建设，以及农村公路、水利等农业农村设施建设仍可成为基建投资发力的方向。
王雍君认为，发挥好专项债券作用需要满足三项条件，即：运用于非常重要的特定政策目标；借、用、还全面纳入预算管理；伴随严格的偿债计划。
发行抗疫特别国债
特别国债是中央政府在特殊时期基于特定政策目标而发行的具有专门用途的国债。由于特别国债的“特别”，在新中国的国债发行历程中，特别国债出现时间较晚，发行次数较少，截至2019年底，仅有两次。
1998年，为了补充国有独资商业银行资本金，化解不良信贷资产风险，财政部发行了2700亿元特别国债，定向用于解决中、农、工、建四大行资本金不足问题，为其后续改制上市奠定了坚实的基础。2007年，为了增强外汇投资管理能力和收紧信贷市场流动性，财政部发行了1.55万亿元特别国债，用作设立中国投资有限责任公司的资本金。
王雍君表示，与一般国债相比，特别国债有三个主要特点。首先，具有特殊的用途，发行时间窗口选择很重要；其次，发行程序审批简易，仅需全国人大常委会审议；最后，不是对财政赤字的融资，不涉及到财政赤字的增加。
陈新平表示，本次发行的特别国债与前两次最大不同之处是有了具体的名称，即“抗疫特别国债”。“抗疫”二字除了表明本次特别国债与抗疫有关之外，更重要的还表明本次特别国债是在一个特殊的历史时点——暴发重大疫情时发行的具有专门用途的国债。抗疫特别国债不是为了弥补中央财政收支缺口，缓解支出压力而发行的普通国债，而是基于疫情的影响和国家长期战略目标，为未来经济社会可持续发展奠定坚实基础而发行的特别国债。“所以，不应将抗疫特别国债作为短期刺激性政策工具而使用，应将其作用与功能定位于长期政策性投资工具，以及阶段性金融资源配置工具等。”
陈新平认为，此次疫情不仅对全球经济带来了史无前例的冲击，还使世界各国陷入“闭关锁国”的恐慌境地，带来了某种程度的国际政治危机。在确定抗疫特别国债的投向上，应以促进产业转型升级、培育国内消费市场、扩大内需为出发点，提升产业链，着力解决“卡脖子”的问题(如高科技、高端制造等)，强化对基础性产业的保护(如农业)，以对冲外部环境变化对我国经济发展的干扰，为实现第二个百年目标创造有利条件。
为了发挥财政“四两拨千斤”的杠杆作用，引导社会资本参与相关领域的投资，陈新平建议，将抗疫特别国债资金通过设立若干基金的方式投入使用，分别投向对我国经济社会长期稳定发展具有基础性、战略性作用的领域，以扩大财政的作为空间。同时，由央行或开发性(政策性)银行提供配套资金支持。通过赋予国家级产业基金一定程度的金融市场资金配置功能，以纠正传统货币政策下央行释放的流动性多在金融系统体内空转，难进实体经济的失灵问题。
“总之，财政是经济社会运行的‘稳定器’，是国家治理的基础和重要支柱，除了逆周期调控稳定经济外，针对疫情对众多企业的冲击，财政部门已经出台了不少直接和间接的支持政策。”王志刚表示，这些政策实际上有很多是保市场主体的政策，旨在减轻企业尤其民营企业、中小微企业的税费负担，增加其抵抗外部不可控风险的能力，护航经济发展，而稳定经济发展无疑是“六保”的基础。
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